¿Debe existir una deontología legislativa?

La deontología es la teoría de los deberes, ergo, se relaciona con el comportamiento o deberes de las personas en la sociedad o en alguna organización determinada. Así las cosas, la deontología irradia nuestra forma de actuar en la sociedad, pero también en las distintas profesiones o escenarios como el servicio público. Bajo este entendido los servidores públicos deben tener códigos deontológicos que permitan regular o guiar su conducta, como es el caso de los funcionarios judiciales, funcionarios de la administración pública y del órgano legislativo, siendo en este último escenario de gran relevancia por su función constitucional y además poco estudiado o analizado, por lo que valdría la pena preguntarse ¿debe existir una deontología legislativa? ¿la deontología legislativa se conecta con la prudencia legislativa? A lo largo, de este escrito trataremos de generar una aproximación justificativa de la necesidad de promover una deontología legislativa, a partir de virtudes como la prudencia.

La prudencia permite al ser humano tener la capacidad de decidir de lo que es bueno de lo malo. Por tanto, ayuda a tomar las mejores elecciones para la vida cotidiana.

Para Aristóteles la prudencia se relaciona con las otras virtudes y “la define como hábito racional verdadero y práctico respeto de lo que es bueno y malo para el hombre” . Lo que significa que esta virtud tiene por objeto lo que es justo, noble y bueno para las personas.

Así que será prudente aquella persona que para poder alcanzar algo razona de forma adecuada, toda vez que, la prudencia nos permite actuar de forma racional, verdadera y práctica, en la medida que nos ayuda a elegir o rechazar las cosas que no nos contribuyen, o en su defecto, nos guía para actuar o no hacerlo. Es propio de la persona prudente ser capaz de deliberar rectamente sobre lo que es bueno. De allí que podamos mencionar que no es posible ser bueno, sin la prudencia.

Si bien esto ha sido mencionado hace más de dos mil años, no ha perdido vigencia. La prudencia debe ser una virtud que debemos implementar en cada una de los escenarios de nuestras vidas: personal, familiar, laboral o profesional, ya que nos permitirá tomar las mejores decisiones. No solo debe caracterizar a una persona prudente, la idea que es reservada, que se mide en las palabras que dice, ya sea en una charla con amigos, en una reunión familiar o del trabajo, sino que en cada decisión que adopte debe estar inmerso el concepto de lo bueno, tanto para él como para las personas que lo rodean.

Algunos sostienen que las virtudes, entre ellas la prudencia deben caracterizar a nuestros políticos, jueces y demás autoridades, por ejemplo, en el caso de los jueces, el Código Iberoamericano de Ética Judicial en su artículo 69 señala “El juez prudente es el que procura que sus comportamientos, actitudes y decisiones sean el resultado de un juicio justificado racionalmente, luego de haber meditado y valorado argumentos y contraargumentos disponibles, en el marco del Derecho aplicable”. Lo anterior, nos lleva a pensar que debería existir una prudencia política, jurídica o judicial, lo cual es interesante, pero exige un debate extenso que merece ser analizado en otra oportunidad. En especial, la prudencia jurídica o judicial porque no se puede desconocer que el ejercicio profesional del Derecho y la actuación de nuestros jueces ha venido siendo cuestionada últimamente, máxime cuando se ha visto empañada por algunos casos particulares que muchos de ustedes conocen o han leído. Sin embargo, este asunto ha sido analizado por grandes maestros como Carlos Massini Correas y Rodolfo Vigo. A tal punto que ha dado para escribir tesis doctorales.

Ahora bien, en los momentos actuales que vive la humanidad la prudencia debe estar presente en cada decisión que adoptemos, aunque pueda parecernos simple. Debemos ser prudentes no solo por nuestra salud sino por la de las demás personas que viven con nosotros, así estaremos decidiendo sobre lo bueno o lo malo, ergo, lo que es justo para nosotros y para los que nos rodean.

La prudencia ha sido estudiada por siglos, sin embargo, no es fácil aplicarla, puesto que exige tener voluntad. No obstante, es necesario intentarlo, ya que es útil para cada momento de nuestra vida, sin que eso conlleve a ser un “moralista” que puede ser el temor de muchos al reconocer que es importante usarla. De hecho, Aristóteles reconoce que es una virtud práctica, ya que permite razonar y actuar mejor.

En el caso del Derecho, es una virtud que debe ser estudiada y analizada con un mayor detenimiento, toda vez que se relaciona con decisiones justificadas racionalmente, en los distintos escenarios en que opera éste: legislativo, judicial, administración pública y sector privado. Lo que muestra un camino largo por recorrer aún, pero que merece ser caminado. De hecho, pueden surgir monografías de pregrado, tesina de maestría o tesis doctorales sobre estos temas.

Hace unos meses el Gobierno colombiano radicó ante el Congreso de la República el proyecto de ley “Por medio de la cual se consolida una infraestructura de equidad fiscalmente sostenible para fortalecer la política de erradicación de la pobreza, a través de la redefinición de la regla fiscal, el fortalecimiento y focalización del gasto social y la redistribución de cargas tributarias y ambientales con criterios de solidaridad y que permitan atender los efectos generados por la pandemia y se dictan otras disposiciones” mejor conocido como reforma tributaria e identificado como el proyecto de ley número 594/2021C y 439/2021S.

Al tratarse de asuntos tributarios esta iniciativa debe iniciar su trámite en la Cámara de Representantes en virtud del artículo 154 constitucional, atendiendo al viejo principio de derecho parlamentario No taxation without representation (no hay tributación sin representación), ya que en esta célula legislativa se encuentra representado el país.

Ahora bien, esta iniciativa puso a prueba la capacidad de decisión y representación del Congreso, así como su sintonía con la realidad que vive el país con ocasión a la pandemia. Por tal motivo considero que, hizo uso de la prudencia para poder decidir lo más razonable.

En un estado constitucional considero necesaria la prudencia legislativa, ya que permite al legislador justificar de forma racional sus decisiones.

En el siglo XXI no se cuestiona la legitimidad del legislador sino su capacidad de decidir, en especial la de decidir bien. Lo anterior apunta que bajo el imperio del Estado constitucional a los Congresos o Parlamentos se les debe exigir verdaderas razones o argumentos al momento de radicar, deliberar, aprobar y expedir sus leyes. Eso significa que “[l]as razones del Legislador han de ser, pues, coherentes con los fines a los que la norma legal ha de orientarse, es decir, susceptibles de explicar satisfactoriamente la adecuación a esos fines de los medios y las técnicas puestas en juego, su potencial aptitud, por lo tanto, para servir a los fines perseguidos, así como su capacidad para alcanzarlos sin imponer sacrificios innecesarios por excesivos” .

De igual forma, el profesor Manuel Atienza considera que las leyes que se tramitan o producen en los Parlamentos o Congresos debe contener “textos que permitan su comprensión para no cometer errores en su aplicación o interpretación -racionalidad comunicativa-, evitar al máximo las lagunas o contradicciones en la ley -racionalidad jurídico-formal-, generar obediencia y eficacia de la ley -racionalidad pragmática-, cumplir con el fin que se persigue mediante su dictado -racionalidad teleológica-, y materialmente justificadas -racionalidad ética-” .

Así las cosas, la capacidad de decidir bien y razonar de la mejor manera posible en cada proyecto de ley que se tramite en el Congreso se le denomina prudencia legislativa. A esa prudencia es necesario exhortar al legislador del Estado constitucional, ya que desde hace varios años Manuel Atienza se ha venido preocupando por elaborar una teoría de la legislación que tenga como principal objetivo mejorar el proceso de formación de ley y por tanto su calidad . Atienza reconoce que el estudio de la legislación debe hacerse desde una pluralidad de perspectivas. De igual forma, señala que existe una ciencia de la legislación que tiene como principal objeto de estudio la ley , procurando contribuir a una mejoría en su calidad técnica. Según este autor:

“[L]a racionalización de la actividad legislativa puede entenderse (y, de hecho, se entiende) de diversas maneras. En mi opinión, cabe distinguir cinco modelos, ideas o niveles de racionalidad: una racionalidad comunicativa o lingüística (R1), en cuanto que el emisor (edictor) debe ser capaz de transmitir con fluidez un mensaje (la ley) al receptor (destinatario); una racionalidad jurídico-formal (R2), pues la nueva ley debe insertarse armoniosamente en un sistema jurídico; una racionalidad pragmática (R3), pues la conducta de los destinatarios tendría que adecuarse a lo prescrito en la ley; una racionalización teleológica (R4), pues la ley tendría que alcanzar los fines sociales perseguidos; y una racionalidad ética (R5), pues las conductas prescritas y los fines de las leyes presuponen valores que tendrían que ser susceptibles de justificación ética” .

Se trata de producir leyes con textos que permitan su comprensión para no cometer errores en su aplicación o interpretación racionalidad comunicativa¬, evitar al máximo las lagunas o contradicciones en la ley racionalidad jurídico-formal, generar obediencia y eficacia de la ley racionalidad pragmática, cumplir con el fin que se persigue mediante su dictadoracionalidad teleológica¬, y materialmente justificadas racionalidad ética.

Según Robert Alexy:

“[U]n modelo democrático adecuado debe incluir no sólo decisión, sino también argumentación. Al incluir en el concepto de democracia la idea de argumentación, la democracia se torna en deliberativa. La democracia deliberativa es un esfuerzo para institucionalizar el discurso como medio para la toma pública de decisiones, tanto como sea posible. Por esta misma razón, la relación entre el pueblo y el parlamento no debe estar únicamente determinada por las decisiones expresadas a través de las elecciones y los votos si no, también, mediante argumentos. En este sentido, la representación parlamentaria del pueblo es, a la vez, volitiva o decisionista y argumentativa o discursiva” .

Las anteriores citas evidencian la relación que existe entre prudencia, argumentación y deontología legislativa, en la medida que todas contribuyen al fortalecimiento de la labor del legislador como principal organismo de la democracia occidental. No obstante, se debe mencionar que la argumentación legislativa ha sido hasta el momento la más desarrollada a través de autores como Manuel Atienza y Gema Marcilla Córdoba, por lo que existe un gran terreno por abonar en lo que respecta a la prudencia y deontología legislativa.

Ahora bien, frente a la deontología legislativa se hace necesario que los distintos Parlamentos o Congresos cuenten con un Código Deontológico. En el caso colombiano en el año 2017 se expidió la Ley 1828 “Por medio de la cual se expide el Código de Ética y Disciplinario del Congresista y se dictan otras disposiciones”, el cual en su desarrollo establece más reglas procesales o disciplinarias que éticas, lo cual no óbice para resaltar su importancia, ya que constituye un avance y aporta a la idea de generar una deontología legislativa.

La Ley 1828 reconoce la figura de la inviolabilidad parlamentaria en su artículo 7:

ARTÍCULO 7o. INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA. En desarrollo de las competencias que la Constitución Política asigna al Congreso de la República, el Congresista es inviolable por las opiniones y votos en el ejercicio de su cargo, los que serán emitidos con responsabilidad y conciencia crítica; sin perjuicio de las normas ético disciplinarias contenidas en el presente código.

Considero que un estado constitucional esta figura debe tener unos límites, ya que los Congresistas son servidores públicos por tanto están obligados a cumplir la Constitución y demás normas por lo que deben tener algún tipo de responsabilidad, por ejemplo, cuando se declaren normas inconstitucionales por la omisión del legislador o cuando este sabe que el proyecto de ley desconoce la Constitución y aun así lo tramitan y aprueban.

Así mismo establece una serie de deberes para los Congresistas en su artículo 8:

ARTÍCULO 8o. DEBERES DEL CONGRESISTA. Además de los consagrados en la Constitución Política y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de los Congresistas en ejercicio de su función, los siguientes:

a) Respetar y cumplir la Constitución, los tratados de derecho internacional humanitario y los demás ratificados por Colombia, el Reglamento del Congreso y normas que lo desarrollen.

b) Atender con respeto la organización dispuesta por las Mesas Directivas de cada Cámara para el buen desarrollo de la actividad y trámite legislativo en las Comisiones y Plenarias.

c) Cumplir los principios y deberes contemplados en este Código, tanto fuera como dentro del Congreso, a fin de preservar la institucionalidad del Legislativo.

d) Realizar sus actuaciones e intervenciones de manera respetuosa, clara, objetiva y veraz, sin perjuicio del derecho a controvertir.

e) Cumplir los trámites administrativos ordenados por la ley y los reglamentos respecto de los bienes que serán asignados para su uso, administración, tenencia y custodia, dando la destinación y utilización adecuada a los mismos; así como la oportuna devolución a la terminación del ejercicio congresional.

f) Guardar para con los Congresistas, servidores públicos y todas las personas el respeto que se merecen, actuando frente a ellos con la cortesía y seriedad que su dignidad le exige.

g) Guardar la confidencialidad solo de los documentos que hayan sido incluidos en el índice de información reservada y clasificada, de conformidad con la Constitución y la Ley.

h) Cumplir las determinaciones adoptadas por la bancada respectiva en el ejercicio del control político o al emitir el voto, de conformidad con la Constitución y la ley. Salvo las excepciones previstas en la Constitución, la Ley y el precedente judicial.

i) Dar cumplimiento a las sanciones disciplinarias en firme impuestas por las Bancadas o partidos políticos, debidamente comunicada por estos a las Mesas Directivas.

j) Rendir cuentas a la ciudadanía de las acciones relacionadas con las obligaciones y responsabilidades Congresionales, por medio de un informe de gestión anual el cual contendrá la información legislativa que las Secretarías de cada Comisión y las secretarías de cada Cámara certifican, así como la gestión individual de cada congresista. Lo anterior, conforme a la reglamentación que expida la Mesa Directiva del Congreso de la República. Este informe reemplazará al previsto en el parágrafo 2o del artículo 14 de la Ley 1147 de 2007.

k) Acatar las sanciones impuestas por la Mesa Directiva en cumplimiento del artículo 73 del Reglamento.

Adicional a estos deberes el Código de Ética relaciona otro tipo de conductas sancionables en el artículo 9:

ARTÍCULO 9o. CONDUCTAS SANCIONABLES. Además de las consagradas en la Constitución Política, el Reglamento del Congreso y otras normas especiales, a los Congresistas no les está permitido:

a) Ejecutar actos que afecten la moralidad pública del Congreso; la dignidad y buen nombre de los Congresistas, en la función congresional.

b) Abandonar la labor que le ha sido encomendada en desarrollo de la función legislativa, salvo circunstancias que justifiquen su actuación.

c) Faltar sin justificación a 3 sesiones de Plenaria y/o Comisión, en un mismo período en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley, mociones de censura o se realicen debates de control político.

d) Asistir a las sesiones del Congreso en estado de embriaguez o bajo el efecto de sustancias psicoactivas.

e) Incumplir sin justificación, el plazo o prórroga para rendir ponencia, de conformidad con el artículo 153 del Reglamento.

Las Gacetas del Congreso deberán reportar mensualmente: fecha de radicación de los proyectos de ley, fecha de asignación de ponente y fecha límite en la cual se debe radicar la ponencia.

f) Desconocer los derechos de autor o hacer uso indebido de los mismos, contrariando las disposiciones internas y tratados internacionales vigentes.

g) Realizar actos que obstaculicen las investigaciones que adelantan las Comisiones de Ética de cada Cámara.

h) Dar al personal de seguridad asignado por la fuerza pública o entidades respectivas, funciones diferentes a las de protección ordenadas.

i) Solicitar preferencia al realizar trámites y/o solicitar servicios, en nombre propio o de familiares ante entidades públicas o privadas, salvo las excepciones previstas en la Constitución Política y el Reglamento del Congreso.

De los 73 artículos que componen este Código de Ética de los Congresistas en Colombia, son estos dos los que se relacionan directamente con la deontología, en especial con la legislativa ya que señalan unos deberes o reglas de comportamiento, sin embargo, trabajos futuros pueden realizar un mayor análisis frente a cuáles son las más comunes en incumplir por los Congresistas y cuál ha sido su desarrollo, sin embargo, es necesario seguir explorando o construyendo una deontología legislativa que tenga en el epicentro el desempeño del legislador y sus agentes (Congresistas), ese será el desafío de trabajos futuros. 

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